关于向社会公布《荆门市农业面源污染防治条例(草案)》征求意见的公告
时间:2019-01-03 11:23:51 来源: 点击:
   2018年12月13日至14日,市第九届人大常委会第十六次会议对《荆门市农业面源污染防治条例(草案)》进行了审议。为进一步推进科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量,现将该条例草案及说明予以公布,向社会公开征求意见。欢迎社会各界积极参与。请于2019年1月31日前向大乐透尾数走势图常委会法制工作委员会反馈修改意见和建议;也可直接登录大乐透尾数走势图信息网“法规草案征求意见栏”进行评论,提出意见。
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大乐透尾数走势图常委会办公室
  2018年12月27日
 
 

  荆门市农业面源污染防治条例(草案)
 
  第一章总则
  第一条为了防治农业面源污染,保护和改善农业生态环境,推动绿色发展,根据《中华人民共和国环境保护法》《湖北省农业生态环境保护条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
  第二条在本市行政区域内从事农业生产经营活动,进行农业面源污染防治,实施对农业面源污染防治监督管理,应当遵守本条例。
  本条例所称农业面源污染是指农业生产活动中产生的污染物,通过地表径流、空气传播等方式对水体、土壤、大气以及农产品造成的污染。主要包括农业种植生产污染、畜禽养殖污染及水产养殖污染等。
  第三条农业面源污染防治应当坚持预防为主、保护优先、政府主导、公众参与、综合治理、损害担责的原则。
  第四条县级以上人民政府应当建立农业面源污染防治工作协调机制,实行政府负责人召集、有关部门参加、生态环境主管部门承担日常工作的农业面源污染防治联席会议制度,研究解决农业面源污染防治及其监督管理工作中的重大问题。
  第五条县级以上人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的农业面源污染防治工作实施统一监督管理,具体履行以下职责:
  (一)贯彻实施有关农业面源污染防治的法律法规、政策措施;
  (二)会同有关部门编制农业面源污染防治规划;
  (三)依据区域资源环境承载力,科学制定农业面源污染物总量控制目标;
  (四)组织开展农业面源污染源监督性监测和污染防治执法监测。
  发改、国土资源、规划、财政、水务、农业、林业等部门按照各自职责共同做好农业面源污染防治相关工作。
  第六条县级以上人民政府对本行政区域内的农业生态环境质量负责,提高农业面源污染防治能力,加大农业面源污染防治的财政投入,将农业面源污染防治所需经费纳入政府财政预算。
  第七条县级以上人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告本行政区域环境和资源保护状况时,应当包括农业面源污染防治规划执行情况和农业面源污染防治状况。
  第八条任何单位和个人对造成农业面源污染的行为,有权进行制止,并向有关部门投诉和举报。承担农业面源污染防治监督管理职责的部门接到投诉和举报后,应当及时查处。
  对投诉和举报农业面源污染行为的,经查证属实,对投诉和举报人给予奖励。
  第二章监督管理
  第九条市人民政府生态环境主管部门会同农业、财政、国土资源、规划等部门,根据本市农业面源污染防治要求,组织编制农业面源污染防治规划,并将其纳入全市环境保护规划,报市人民政府批准后公布实施。
  县(市、区)人民政府应当根据本行政区域农业面源污染防治要求,制定防治措施和阶段性防治方案。
  第十条农业面源污染防治工作实行污染物总量控制制度。市人民政府生态环境主管部门应当根据农业面源污染对水体和土壤等环境要素的污染损害程度,制定农业面源污染物总量控制目标。
  第十一条市人民政府应当根据本市农业生产现状和经济、技术条件推动在本市实行更严格的农业面源污染物排放标准和技术规范。
  第十二条市人民政府生态环境主管部门应当会同农业、林业、水务、国土资源等部门建立监测网络,组织开展农业面源污染源监督性监测和污染防治执法监测。
  农业主管部门应当根据耕地质量和耕地污染监测情况采取措施,支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设。
  第十三条市人民政府应当根据主体功能区规划、区域农村环境质量状况等,划定农业面源污染防治重点区域,并制定重点区域农业面源污染综合防治方案。
  第十四条农业面源污染的控制和修复,由造成污染的单位和个人负责。无法确定污染责任主体的,由县级人民政府依法承担农业面源污染控制或者修复责任。
  第三章防治措施
  第十五条鼓励发展生态农业,支持采取生态种养模式消纳利用畜禽养殖废弃物,促进畜禽粪便、污水等废弃物无害化利用。
  第十六条县级以上人民政府及其农业行政主管部门对农产品产地环境质量实行分类管理。
  对农产品产地环境安全区,应当采取措施防止污染源对农产品产地环境污染;对农产品产地环境警戒区,应当开展环境污染综合整治,改善农产品产地环境质量;对农产品产地环境污染区,应当进行农业产业结构调整,因污染严重不宜农产品生产的,由本级人民政府依法调整土地用途。
  第十七条禁止违法生产、销售、使用下列农业投入品:
  (一)国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质;
  (二)未取得农药生产许可证、农药登记证的农药;
  (三)重金属、持久性有机污染物等有毒有害物质超标的肥料、土壤改良剂或者添加物;
  (四)不符合肥料使用相关标准的城镇垃圾、污泥;
  (五)不符合标准的农用薄膜;
  (六)其他国家明令禁止的和不符合质量安全标准的农业投入品。
  第十八条县级以上农业主管部门应当指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农用薄膜等农业投入品,减少农药、兽药、化肥使用量。
  第十九条农田灌溉用水应当符合相应的水质标准,防止污染土壤、地下水和农产品。
  禁止向农田或农田灌溉渠道排放工业废水和医疗污水。向农田或农田灌溉渠道排放城镇生活污水和农产品加工废水等应当符合相关标准。
  第二十条农业主管部门应当加强对安全、合理使用农药的指导,根据本地区农业病、虫、草、鼠害发生情况,制定农药轮换使用方案,减缓病、虫、草、鼠的抗药性,提高防治效果。
  扶持设立专业化病虫害防治服务组织,推广生物防治、物理防治等病虫害绿色防控措施,提高病虫害防治水平。
  第二十一条实行农药销售处方制,推行农药电子处方,建立市、县(市、区)监管平台和基层门店应用平台网络管理体系。
  农药经营者应当建立农药采购台账和销售台账,农民专业合作社应当建立农药使用记录。采购台账、销售台账和农药使用记录应当保存至少2年。
  第二十二条县级以上人民政府应当采取如下措施促进化肥减量使用,改善土壤环境:
  (一)鼓励有机肥和配方肥的生产、推广;
  (二)支持耕地使用者运用测土配方施肥、秸秆还田、绿肥种植、有机肥和配方肥施用、保护性耕作、水肥一体化等技术,改良土壤,提高地力;
  (三)扶持新开发、复垦和整理耕地的后续培肥。
  第二十三条鼓励生产企业采用新技术、新材料生产生物质全降解、无污染的农膜;引导销售企业和农田地膜使用者、农业生产经营组织销售和使用生物质全降解、无污染的农膜。
  第二十四条乡(镇)人民政府应当确定专职或者兼职人员,负责本辖区内废旧农膜回收利用的组织、宣传和监督管理工作,指导、督促村民委员会,组织农膜使用者、农业生产经营组织回收和交售废旧农膜。
  第二十五条县级人民政府生态环境主管部门应当会同农业主管部门等相关部门,设置农药、肥料、农用薄膜等农业投入品废弃物回收点,健全回收、贮运和综合利用网络,实行集中无害化处理。
  农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农药、肥料的包装物和废弃农用薄膜等农业投入品废弃物,不得随意丢弃、掩埋和焚烧。
  第二十六条水产养殖应当科学确定水产养殖范围、规模、品种、密度和方式,禁止在江河、湖泊、水库围栏围网养殖、投肥(粪)养殖。
  推广标准化水产养殖技术和生态健康水产养殖模式,预防和减少水产养殖对水环境造成的污染。
  第二十七条水产养殖单位和个人应当配置与养殖水体和生产能力相适应的水处理设施和水质检测等基础性仪器设备。
  第二十八条畜禽养殖场、养殖小区,应当建立畜禽粪污资源化利用台账,定期将畜禽养殖品种、规模及畜禽养殖废弃物的产生、排放和综合利用等情况,向县(市、区)人民政府生态环境主管部门备案。
  畜禽养殖专业户,应当建立畜禽养殖记录。
  第二十九条畜禽养殖场、养殖小区和养殖专业户应当建设与其养殖规模相适应的污染防治配套设施,并确保其正常运行。未建设污染防治配套设施的,应当委托他人对畜禽养殖废弃物进行无害化处理或者综合利用。
  未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格,或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行无害化处理或者综合利用的畜禽养殖专业户、养殖场、养殖小区,不得投入生产或者使用。
  第三十条鼓励采取粪肥还田、制取沼气、制造有机肥等方法,对畜禽养殖废弃物进行综合利用。
  养殖废弃物排放应当达到国家规定的排放标准。生态环境主管部门应当对未达标排放的养殖场进行综合整治,确保养殖废弃物达标排放。
  第四章保障措施
  第三十一条市人民政府生态环境主管部门应当会同财政、国土资源、规划、统计、水务、农业、林业等主管部门建立农业面源污染信息管理平台。
  第三十二条鼓励农业面源污染防治科学研究、技术开发,推广先进适用的农业面源污染防治技术和设备,发挥科学技术在农业面源污染防治中的支撑作用。
  第三十三条县级以上人民政府应当采取措施扶持农业面源污染防治产业的发展,推动农业面源污染第三方机构治理及其产业化,通过招标、委托等方式向社会购买服务,推进农业面源污染治理市场化。引导社会资本进入农业面源污染防治领域,建立完善多元化资金投入和保障机制。
  第三十四条县级以上人民政府应当建立农业面源污染防治生态补偿机制,将发展生态农业纳入财政补贴范围,对畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用、农业投入品废弃物的回收利用、健康生态养殖的推广、生物农药和有机肥的使用、农业生态环境的维护等给予资金支持。
  第五章法律责任
  第三十五条违反本条例第二十五条规定,在农田或者其他农业用地随意弃置、掩埋或者焚烧农业投入品废弃物的,由县(市、区)人民政府农业主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处二百元以上一千元以下的罚款。
  第三十六条违反本条例第二十八条第二款规定,畜禽养殖专业户未建立养殖记录的,由畜牧兽医行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处二百元以上一千元以下的罚款。
  第三十七条畜禽养殖专业户违反本条例第三十条规定,排放养殖废弃物不符合国家规定的污染物排放标准或者未经无害化处理直接向环境排放养殖废物的,由县级以上人民政府生态环境主管部门责令限期治理,逾期不改正或者造成严重后果的,对畜禽养殖专业户处一千元以上五千元以下的罚款。
  第三十八条县级以上人民政府和其他农业面源污染防治监督管理部门违反本条例规定,有下列情形之一,由其主管部门或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  (一)未按照规定组织编制农业面源污染防治规划的;
  (二)未按照规定建立农业面源污染源监测网络并组织监测的;
  (三)不依法做出行政许可或者办理批准文件的;
  (四)发现违法行为或者接到对违法行为举报不予查处的;
  (五)违法使用农业面源污染防治资金的;
  (六)其他不依法履行职责的行为。
  第三十九条违反本条例,法律、行政法规对法律责任有规定的,从其规定。
  第六章附则
  第四十条本条例自年月日起施行。

 
  关于《荆门市农业面源污染防治条例(草案)》的说明
  
——2018年12月13日在荆门市第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
  
荆门市农业局局长曾云
 

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  我受市人民政府委托,向市九届人大常委会第十六次会议作关于《荆门市农业面源污染防治条例(草案)》的说明,请予审议。
  一、制定条例的必要性
  农业面源污染防治的法制现状表现为国家战略和政策层面关注多,但农业面源污染防治的综合性立法缺失,立法呈现分散化、碎片化现象。亟需以立法形式将其法治化,从而推动农业面源污染防治工作逐步走上正轨。该条例将填补目前我国农业面源污染防治立法的空白,彰显我市农业面源污染防治的地方特色,为探索和创新农业面源污染防治提供法律保障,其立法意义重大。
  近年来,市委、市政府认真贯彻农业农村部关于打好农业面源污染防治攻坚战的要求,高度重视农业面源污染防治工作,并取得了良好的成效。但仍然面临以下几个方面的现实困境:第一,农业面源污染依然严重。化肥、农药等农业投入品不科学使用,畜禽粪污、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置,加大了土壤和水体污染风险,农产品产地环境质量不容乐观。第二,农民的环境保护意识普遍较低,对防治农业面源污染认识不足。第三,管理体制机制不健全。长期以来,以城市为中心的治理模式导致农业面源污染问题缺乏足够的监管,加之基层执法力量薄弱,管理体制机制的建构成为农业面源污染防治的难点问题。第四,资金保障不到位。特别是在标准化技术推广、设施设备运营、废弃物回收利用等环节的资金缺口较大。第五,因缺乏相应的激励措施,农业生产经营者防治污染的积极性难以调动。针对这些问题,只有不断提升、优化、固化具有我市地方特色的农业面源污染防治的实践经验,注重顶层设计的先试先行,加快我市农业面源污染防治的立法创新,尽快实现农业面源污染防治的有法可依,才能为我市的农业面源污染防治提供坚实的法律基础。
  二、制定条例草案的过程
  2018年,市人大常委会将《荆门市农业面源污染防治条例》列入立法计划后,市农业局迅速制定工作计划,成立领导小组和起草工作专班,并委托中南财经政法大学起草条例草案(建议稿)。5月初,在本市选取具有代表性的地点和单位进行调研和座谈,摸清了我市农业面源污染的基本情况,研究确立了立法的重点、难点问题,并于6月完成具有针对性的立法调研报告。7月初,为充分学习和借鉴其他地区的治理经验,立法考察组赴云南进行实地考察,深入详细地了解云南省农业面源污染防治的先进理念和做法。随后,条例草案(建议稿)初稿完成。7月中旬和下旬分别在农业系统内部和市直相关部门征求初稿修改意见和建议,共收集意见和建议146条,采纳15条,经反复修改完善后,形成条例草案(送审稿)报市政府。
  9月,市政府法制办对条例草案(送审稿)进行审查修改后,在荆门日报、市政府网站上刊发条例草案(征求意见稿)全文,向社会公开征求意见。2018年9月29日,市政府法制办与各县(市、区)人民政府,市直相关单位就条例草案(征求意见稿)有关内容进行沟通协商,共收集意见和建议289条,采纳19条。10月22日,市政府法制办召开立法专家论证会,中南民族大学副教授廖华、市检察院副检察长张克虎等7名专家对条例草案(征求意见稿)提出专家论证意见,市政府法制办组织专班集中研究修改,11月26日,经九届人民政府第46次常务会议审议通过,形成提请本次市人大常委会审议的条例草案。
  三、条例草案的主要内容及相关问题的说明
  条例草案制定的主要依据是《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》、《农药管理条例》等相关法律、行政法规,《湖北省农业生态保护条例》、《湖北省畜牧条例》、《荆门市生态环境保护条例》等地方性法规,借鉴了杭州、金华、甘肃、大理等地的立法经验。条例草案内容主要包括:总则、监督管理、防治措施、保障措施、法律责任和附则,共六章40条,全文共计4400余字。现就如下几个问题进行说明:
  (一)关于《条例》草案的适用范围和概念界定
  条例草案规定在本市行政区域内从事农业生产经营活动、进行农业面源污染防治、实施对农业面源污染防治监督管理适用本条例。结合我市农业面源污染防治工作的实际,参考《大理白族自治州洱海流域农业面源污染防治管理实施办法》,条例草案将农业面源污染界定为农业生产活动中产生的污染物,通过地表径流、空气传播等方式对水体、土壤、大气以及农产品造成的污染。主要包括农业种植污染、畜禽养殖污染及水产养殖污染等。
  (二)关于管理体制、机制
  关于管理体制机制的建构,是条例草案的重点、难点问题之一。通过深入了解我市农业面源污染防治工作的职责分工,认真学习2018年《国务院机构改革方案》的相关职能变动,借鉴其他地区的成功做法,条例草案明确了管理体制机制的设立。在明确相关职能部门职责的基础上,进一步设立了农业面源污染防治的政府负责制、协同防治机制和纠纷解决机制等机制,为农业面源污染防治工作的顺利开展奠定了良好的基础。
  (三)关于制度创设
  为了防治农业面源污染,条例草案创设了规划制度、总量控制制度、排放标准制度等法律制度。作为地方立法的条例,应当在制度内容上处理好与上位法的关系,在相应权限内进行制度细化和创新。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》中明确规定了总量控制制度。我市在种植业方面,化肥、农药等投入品总量逐年减少,重金属等有毒有害物质超标的农业投入品实行禁止使用,从源头上可控制污染物总量;养殖业方面,通过“三区”划定,粪污资源化利用,污染物总量实现了有效控制;农业面源污染总量现状及有关数据将在2019年第二次全国污染源普查结束后发布,总量控制制度具备了实施的有利条件。为此,条例草案规定了农业面源污染防治的总量控制制度。污染物排放标准是我国环境管理的重要制度之一,在农业面源污染防治领域,污染物排放的国家标准和地方标准尚不全面。我市种植业方面,主要是通过先进技术推广和科学管理等实现减排;畜禽养殖业方面,可以参照规模养殖排放国家标准《畜禽养殖业污染物排放标准》执行;水产养殖方面,目前执行中华人民共和国水产行业标准《淡水池塘养殖水排放要求》,新的国家标准正在全国范围内征求意见和建议,有望在2019年出台,故条例草案设立了排放标准制度。
  (四)关于发展生态循环农业
  加快现代农业产业的转型升级,协调统一农业绿色发展和污染防治,走可持续发展的道路,是现代化农业发展的必然,也是实现农业面源污染有效防治的良性路径。生态循环农业是农业发展的趋势,条例草案是对我市标准化生产示范区和生态种养结合模式等经验的凝炼与概括,主要包括大力推广科学施肥、用药技术,组织实施化肥、农药减量增效、农作物病虫害绿色防控、推广可降解农膜、生态健康养殖等内容。
  (五)关于资金投入和财政扶持
  农业面源污染的防治离不开政府的引导和支持,种植业、养殖业的优化升级、污染防治相关配套设施建设等都需要以加大资金投入和财政补贴力度为支撑。本条例将资金保障作为重要环节进行规定,通过加大财政投入、完善资金筹措机制、合理利用各项税收优惠政策等激励手段,提高单位和个人污染防治的积极性,进而实现我市农业面源污染防治的长远战略目标。在当前农业面源污染治理工作中,一方面要努力争取上级财政的项目、资金支持,另一方面,本级政府也应整合本级财政支出,为区域内农业面源污染治理投入资金,夯实农业面源污染治理工作开展的物质基础。
  (六)关于法律责任
  因农业面源污染防治的法律调整范围广,涉及的利益冲突相对复杂,本条例结合我市农业面源污染防治的重点领域,创新性地设置了一系列可操作性强的法律责任制度。
  第一,在养殖污染防治方面,规模养殖已有《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关上位法进行规制,但是对于养殖专业户的污染防治义务和法律责任尚无明确的法律依据。条例草案设定了畜禽养殖专业户应配备污染处理设施的义务,细化了养殖专业户违法行为的法律责任。由于养殖散户出栏量占比越来越少,对环境影响小,且容易消纳,因此,条例草案未作规定。
  第二,在对农业投入品废弃物的回收处理方面,借鉴其他地方立法经验,为威慑和处罚违法处置农业投入品废弃物的行为,本条例对随意弃置、掩埋或者焚烧农业投入品废弃物的违法行为,设置科学合理的惩处机制,解决我市农业投入品废弃物末端处置缺乏法律依据的难题。
  第三,为有效提高本市农业面源污染防治的法律实效性,本条例对农业面源污染负有监督管理职责的相关单位和责任人设定较为明确的法律责任,实现行政管理主体的权责一致性。